역사 주제탐구보고서

권두영, 최수성

주제: 한국의 사회복지역사, 

북유럽&우리나라의 사회복지비교

 사회복지란 인간으로서 살아갈 수 있는 최저생계를 보장하고 일상생활을 보호하는 것이라고 할 수 있으며, 삶의 질을 향상시키려는 가장 기초적이고 사회적이며 실천적인 수단과 방법을 말한다. 사회복지는 원초적인 형태이지만 나름대로 구제, 보호, 상부상조와 같은 형태로 주로 공동체 생활을 해온 고대시대부터 있었다. 공동체 생활을 하다 보니 다른 집단으로부터 위협을 받을 가능성이 있다 보니 위협에 대처하고 생활권을 보호하기 위해 위에서 말했던 형태로 사회복지가 존재했다. 가끔씩 사회복지에 대해 생각해보면서 복지는 언제부터 나타났을까 생각해보면서 책을 읽은 적은 있었는데 주제를 탐구하기 위해 주제를 정할 때 한국의 사회복지의 역사가 언제 발전됐고 어떻게 발전되어왔는지 궁금해졌다.  

 한국의 경우, 사회 복지적 사상의 근원을 넓게 본다면 고대, 삼국, 고려, 조선시대에 걸치는 약 2000년간의 왕가에 의한 민생구휼에서 찾아 볼 수 있다. 민간 차원에서 이루어진 두레, 품앗이, 향약, 계 등의 상부상조 활동도 그런 면에서 보면 모두 사회복지라고 할 수도 있다. 조선후기 서구의 문명도입과 기독교, 천주교 등의 전파로 서구의 사회사업이 도입되었고 1920년 대 조선총독부내에 사회과를 신설하여 우리나라 사회복지사업 지도를 통제하였고 구호시책은 극히 부진하였다. 또한 1944년에는 노인, 아동, 임산부, 장애인 등을 대상으로 하는 조선구호령을 시행하여 생활부조, 의료, 조산. 생업부조. 매장부조와 같은 공적 부조를 실시했다.

 우리나라에는 1945년 대한적십자사가 창설되었고, 한국전쟁 이후 이재민, 피난민, 고아, 빈곤자에 한하는 제한적 구제주의가 있었고, 노령자, 불치병자, 만 13세 이하 어린이, 임산부, 장애자와 같은 약자를 대상으로 하는 임시구호를 실시하였다. 이를 통해 우리나라에 사회사업과 외국원조에 의한 사회복지시설이 급격히 증가했고 1956년에는 어린이 헌장 제정 선포와 더불어 국립사회복지사업종사자 훈련소가 창설되었다. 

 1960년대 사회복지라는 용어가 공식적으로 등장했다. 근로자와 영세민을 위한 생활보호와 사회보험이 시작된 것이다. 1970년대 중반을 기점으로 사회구조적 긴장과 불안요소를 해소하기 위해 사회보험 중심의 사회복지제도의 도입에 본격적으로 착수하며 소득보장과 의료보장부문의 제도의 정비를 시작하였다. 1988년부터는 사회복지 서비스전달체계 확립을 위한 전문요원이 배치되었다. 그러다 IMF경제위기에 의해 여러 문제가 발생되고 사회보험제도의 정비가 시작되었다. 대표적인 것으로 의료보험의 통합이다.

  한국의 사회보험은 1976년에 시작하였고 이것이 80년대 중반에 전 국민이 누릴 수 있는 보험체제로 되었으며 국민연금도 80년대 중반에 실시되었다. 군사적인 부분에서 문민정부가 들어서면서 사회복지예산이 오히려 감소되고 선진국가가 주장하는 신자유주의 세계화 정책이 사회복지 분야에도 민영화, 위탁경영 등으로 나타났으며, 생산적 복지가 강조되었다. 현재는 의료보험을 통합일원화를 위한 국민건강보험법과 국민 최저수준을 보장하는 국민기초생활보장법을 제정하였다. 연금, 의료보험, 산재보험 및 고용보험과 같은 4대 보험을 통합하기 위해 노력하고 있다. 그러나 현재 이런 노력에도 불구하고 아직까지 미래에 발생하는 사회적 위험에 대한 예방 및 상쇄의 대부분이 개인과 가족에 의해서 충당되고 있는 실정이다. 4대 보험이 모두 도입되었지만 개인의 부담비율이 아주 높으며, 사회구성원은 사회적 위험에 의해서 근로능력의 상실과 그의 결과로서 그와 그의 부양가족의 소득상실로부터 충분한 사회보장을 받지 충분한 사회보장을 받지 못하고 있다. 그 결과 대부분의 사회구성원은 사회적 위험에 직면할 경우에 지금까지 달성한 생활수준을 유지 할 수 없다. 결론적으로 우리의 사회보장제도는 선별적으로 제공하는 신자유주의에 입각한 초기 복지국가의 수준이라고 말할 수 있을 것 같다.

 다음은 우리나라 대통령별 내세운 사회복지제도를 정리한 것이다.

<북유럽&우리나라의 사회복지비교>

노르웨이에서 7월은 필수기관에서 근무하는 노동자가 아니면 대부분의 국민들은 5주가 되는 시간을 즐긴다. 겨우 며칠 휴가를 쓴다고 해도 눈치가 보이고 좋지 않은 시선으로 바라보는 우리나라와는 상반된 분위기이다. 

우리가 ‘복지국가’라고 부르는 북유럽 국가(스웨덴, 덴마크, 핀란드)는 조세, 사회보장부담률을 일컫는 국민부담률이 평균 50%에 가깝다.
 GDP 대비 국민부담률(국민이 낸 세금과 국민연금, 산재보험, 건강보험 등 사회보장성 기금을 합한 금액이 국내총생산에서 차지하는 비율)이 비교적 낮고 시장경제와 효율성을 중시하는 영미식 모델에 익숙한 우리나라로서는 유럽 국가들이 사회주의 체제로 보이는데, 특히 소득의 약 50%를 세금으로 내야 하는 노르딕 사회체제가 어떻게 가능한지 의문이 들기도 한다.
 하지만 우려와는 다르게 그동안 노르딕 모델은 성장과 분배, 경제적 효율과 사회적 형평을 조화롭게 달성하였고 높은 GDP 국민부담률에도 불구하고 높은 경제활동참가율과 양질의 인적자원 투자가 이루어지는 등 좋은 모범이 되어 왔다. 

 사례를 보면 2004∼2007년 경제성장률을 보면 북유럽 복지국가인 핀란드는 3.9%, 노르웨이 3.0%, 스웨덴 3.6%였는데 유럽연합 전체 평균은 2.8%였을 뿐이며 세계경제포럼의 국가경쟁력 평가도, 133개 나라 가운데 스웨덴 4위, 덴마크 5위, 핀란드 6위 등이다. 위기 대응 능력은 57개 나라 가운데 덴마크가 1위, 노르웨이 4위, 스웨덴 7위, 핀란드 9위를 차지했다.

 북유럽 사회는 분명한 자본주의 국가로 수정자본주의, 국가주도자본주의 사회라고 할 수 있다. 이런 국가주도 자본주의 사회는 세계 여러 곳에서 나타나는데, 우리나라 박정희 정권 시절의 경제개발정책도 이에 해당한다. 다만 차이가 있다면 북유럽 사회는 그 주도 방향이 복지국가였던 반면 한국과 같은 주변부 국가는 성장 중심 자본주의국가였던 것이다. 북유럽 사회는 자본주의 사회이다. 스웨덴이나 노르웨이 같은 경우 국유기업이 많지만 개인이 주식을 소유한 형태의 기업도 있다. 노르웨이에서 5대 상장사가 원래국유기업이었으나 2000년대 부분적으로 사유화 되어가고 있다. 주택, 부동산 시장도 전체 주택의 80% 이상이 사유주택이다. 대부분의 개인들이 자신의 집을 가지고 있고 영구임대는 소수에 불과하다. 그리고 주택가격은 계속 상승 중에 있는데 최근 20여 년 동안 4배가 상승했다. 여기서도 노동은 상품이다. 노동자를 해고해야 한다면 할 수 있다. 다만 한국과 다른 점은 한국에서 해고는 살인일지 모르나 북유럽 사회에서는 해고를 특별히 나쁘게 생각하지 않고 있는데 해고를 할 때 노조의 동의를 얻어야 하며 해고 이후에도 생활을 보장할 수 있는 실업수당 등의 제도가 잘 구축되어 있기 때문이다.

 우리나라 복지체제는 미국식 잔여주의 선별적 복지 시스템인데, 노동능력이 없는 극히 빈곤한 계층을 소득 및 자산 조사를 통해 선별해서 이들에게만 최저 생계를 보장해 주는 방식이다. 잔여주의 선별적 복지는 서민과 중산층의 패배와 추락에 대한 불안을 거의 해소하지 못했으며 불안의 항상성뿐만 아니라 구성원들의 기업가적 도전정신과 창의력을 억압하는 구조로 작용했기에 노르딕 모델 복지를 도입해야 한다는 의견이 있다. 하지만 실제로 노르딕 모델을 도입할 경우 북유럽처럼 세율의 급격한 인상을 통한 증세가 불가피하다. 또한 증세와 광범위한 보편적 복지를 위한 제도 변경 과정에서 국민의 동의를 얻어야 하고 이해관계자들 사이에 사회적 합의가 이루어져야 한다. 사회적 갈등에 대한 자율적 조정능력이 취약한 우리 사회가 이러한 사회적 합의를 스웨덴처럼 큰 비용을 치르지 않고 이루어낼 수 있다는 보장은 없으며 이러한 사회통합에 따른 추가 비용도 무시할 수 없다. 그리고 스웨덴이나 핀란드의 경우 정부에 대한 강한 신뢰 및 국민의 수가 적은 점 또 부존자원이 우리나라에 비해 상대적으로 풍부하기 때문에 노르딕 복지 모델을 도입했더라도 부작용이 적었지만 한국은 북유럽 국가와는 상당히 다르기에 도입이 성공하리라는 보장이 없다. 실제로 노르딕 모델이 우리나라에 도입되었다고 하더라도 광범위한 보편적 복지의 시행에 따른 근로 및 저축유인의 감소는 생산성 향상 및 경제성장의 정체를 가져올 것이다. 스웨덴처럼 세계에서 가장 높은 소득수준을 기록하던 국가도 과도한 복지에 따른 상대적인 경제적 퇴보를 경험했다는 점을 고려하면 우리나라가 이를 따라 할 경우의 장기적인 경제적 충격은 훨씬 클 것이라는 예상도 무리한 유추가 아니다. 따라서 스웨덴식 복지국가를 지향하는 보편적 복지를 주장하기보다는 우리나라 실정에 맞게 배울 점은 배우고 그렇지 않은 부분은 과감히 버려야 한다.

 한국의 복지정책이 점점 발전하면서 개편되고 있다. 하지만 복지를 꼭 받아야 하는 사람들은 못 받고 세금 탈세와 같은 부정한 방식으로 이득을 취하려는 사람들이 적지 않게 나타나고 있다. 이러한 면에서 아직 미숙한 것뿐만 아니라 한국 사회복지는 다른 나라의 복지체제를 모방하려는 성격이 있다 보니 실패하는 경우가 많다. 그리고 한정된 제정으로 많은 복지를 내세우려하다보니 질 좋지 않은 복지제도가 나타난다. 

이번 주제탐구를 통해서 세계의 복지가 어떻게 흘러가는지 알아볼 수 있었다. 그리고 질 좋은 복지가 잘 갖추어져있다고 좋은 것만은 아니라고 생각이 든다. 사람이 복지에 의존하다보면 근로에 대해 나태해지고 이로 인해 재정이 악화되어 국가적 위기가 발생할 할 것이다. 우리는 현재 복지가 어떻게 되고 있는지 책이나 매체로 알 수는 있지만 잘 해결하지는 못했다. 어쩌면 이 사태가 잘 마무리되지 않아 지난 역사 속에서 단 한 번도 모두가 호화롭고 풍요롭게 살지 못한 것 같다. 어떤 이는 배부르고 따뜻하게 잘 지내는 반면, 어떤 이는 온갖 고생 다하면서 뼈저린 생활을 하고 있다. 이것은 엄연히 공평하지 않다는 것이다. 최소한의 인간다운 삶을 살아야지 인간 존엄, 평등이라고 할 수 있을 것이다. 한국의 사회복지는 국민복지가 기본적으로 보장이 되어야 하고 생산적인 복지이념이 추구되어야하며 세계적으로 보편적인 복지가 밑바탕이 되어 한국과 성격이 맞는 특수적인 복지체제가 나타나도록 나아가야 할 것이다.